Auditul financiar privind executarea bugetului de stat și performanța managementului datoriei de stat, garanțiilor de stat și recreditării de stat pe anul 2018

Curtea de Conturi a examinat în cadrul ședinței din 28 mai curent, Raportul auditului financiar al Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2018 și Raportul auditului performanței managementului datoriei de stat, garanțiilor de stat și recreditării de stat pe anul 2018.

Raportul auditului financiar al Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2018

Ministerul Finanțelor este organul central de specialitate al administrației publice centrale, care asigură realizarea politicii guvernamentale în domeniul finanțelor publice, cu competențele și responsabilitățile stipulate prin Legea finanțelor publice și responsabilitățile bugetar fiscale. În conformitate cu cadrul legal, Ministerului Finanțelor, îi revine funcția de administrator al Bugetului de Stat.

Curtea de Conturi este obligată să efectueze anual auditul financiar al Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat în anul bugetar încheiat.

Auditul financiar exercitat a avut drept scop obținerea unei asigurări rezonabile referitor la faptul că Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2018, întocmit de Ministerul Finanțelor și prezentat Guvernului spre aprobare, în toate aspectele semnificative este elaborat în conformitate cu prevederile legale și prezintă informația financiară, bazată pe datele evidenței sistemului trezorerial și datele consolidate ale rapoartelor autorităților/instituțiilor bugetare, iar operațiunile sunt corecte și conforme prevederilor legale.

Conform Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2018, execuția de ansamblu a bugetului de stat a constituit:

• la venituri circa 36,4 mld. lei, fiind cu – 536,7 mil. lei sub nivelul prevederilor bugetare precizate;
• la cheltuieli circa 38,7 mld. lei, acestea fiind sub nivelul prevederilor bugetare definitive cu circa -3,3 mld. lei.

Drept urmare, exercițiul bugetar a înregistrat un nivel de executare la venituri de 98,5% și la cheltuieli – de 92,1 %. Deficitul bugetar a fost executat la nivel de 45%.

Comparativ cu anul 2017, se relevă tendința de creștere a veniturilor bugetului de stat cu circa 2,5 miliarde lei și a cheltuielilor cu circa 3,2 miliarde lei. Concomitent a fost atestată creșterea deficitului bugetar cu 743,9 milioane lei, care la finele anului 2018 a însumat circa 2,3 miliarde lei.

Urmare rezultatului executării de casă a bugetului de stat, soldurile mijloacelor bănești, la finele anului 2018 au constituit circa 4,3 miliarde lei. Comparativ cu situația de la 31.12.2017, soldurile mijloacelor bănești au înregistrat o descreștere de 634,8 mil. lei.

Sarcina de colectare a veniturilor în anul 2018 a fost realizată de Serviciul Fiscal de Stat (SFS) la nivel de 107%, fiind peste nivelul planificat cu 1081,2 mil. lei. Totodată, sarcina stabilită la 21 tipuri de impozite, taxe și plăți nu a fost atinsă cu suma de 170,0 mil. lei. De asemenea, Serviciului Vamal a executat sarcina stabilită pentru încasarea veniturilor la nivel de 100%, pe când pe 4 tipuri de venituri încasările au fost realizate sub nivelul stabilit cu 533,0 mil. lei.

Pentru restituirea TVA au fost precizate mijloace în volum de 2933,1, mil. lei, executarea restituirilor TVA au însumat 2854,6 mil. lei către – 1118 contribuabili. Se atestă că, în ultimii 3 ani s-a înregistrat o tendință stabilă de creștere a volumului TVA restituită din Bugetul de Stat. În anul 2018, comparativ cu anul 2017, acestea au înregistrat o creștere cu 212 mil. lei și, respectiv, față de anul 2016, cu 282,9 mil. lei. De asemenea, restituirea accizelor în anul 2018 a însumat 220,0 mil. lei, fiind cu 7,4 mil. lei mai mult față de anul 2017.

Conform Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2018, cheltuielile de casă au fost realizate la un nivel de 92,1%, sau în sumă de 38 708,3 mil. lei. În comparație cu ultimii 2 ani, a fost înregistrată o creștere de 3229,2 mil. lei, față de cheltuielile de casă executate în anul 2017 și de 6395,1 mil. lei, față de anul 2016.

Analiza alocațiilor nevalorificate indică că, în anul 2018 acestea dețin o pondere de 7,9% din totalul cheltuielilor precizate. Nevalorificarea deplină a alocațiilor a fost determinată de nivelul de planificare a limitelor de cheltuieli și de circumstanțele cauzate de nedebursarea granturilor externe la nivelul planificat.

În baza analizei cheltuielilor de casă executate la Bugetul de Stat pe anul 2018, în aspectul clasificației economice, auditul denotă că cel mai mic nivel de executare a fost înregistrat la capitolul „Mijloace fixe” – cu 58,9% , din care „Investiții capitale în active în curs de execuție” – 44,6%.

Pentru anul 2018, cheltuielile destinate investițiilor capitale au fost aprobate în volum de 3336,7 mil. lei pentru executarea a 61 de proiecte de investiții, dintre care 21 de proiecte cu finanțare din surse externe. Urmare a rectificărilor parvenite la legea bugetară anuală alocațiile precizate au însumat 1906,5 mil. lei, fiind diminuate cu 42,9%. Pe parcursul anului cheltuielile pentru investiții capitale au fost executate în volum de 849,7 mil. lei sau la nivel de 44,6% din volumul precizat, iar față de nivelul aprobat – 25,5%. De asemenea, să atestă un nivel scăzut de executare a mijloacelor bugetare pentru elaborarea proiectelor de investiții capitale, de la 68,9 mil. lei sau 85,0% în anul 2016 până la 3,7 mil. lei sau 13,0% în anul 2018. Mai mult ca atât, din 17 proiecte elaborate, în sumă de 73,4 mil. lei au fost executate lucrări de investiții capitale în baza a doar 6 proiecte investiționale, cheltuielile aferente acestora însumând circa 2,7 mil. lei sau 3,7%. Astfel, mijloace bugetare achitate pentru restul – 11 proiecte elaborate, dar în baza cărora nu au fost executate lucrări de investiții capitale sunt cu risc sporit de irosire, în condițiile în care aceste proiecte nu vor fi implementate și vor atrage mijloace bugetare suplimentare pentru ajustarea/actualizarea acestora.

La situația din 31.12.2018, potrivit datelor raportate creanțele au constituit 817,7 mil. lei, inclusiv cu termenul expirat – 12,9 mil. lei, iar datoriile au atins o valoare de 791,8 mil. lei, inclusiv cu termenul de achitare expirat – 2,7 mil. lei. Comparativ cu anul precedent, creanțele sunt în descreștere cu 163,8 mil. lei sau cu 17,0%, inclusiv și creanțele cu termenul expirat sau diminuat cu 76% sau cu 41,6 mil. lei. Totodată, datoriile raportate la 31.12.2018 sunt în creștere cu 48,7 mil. lei sau cu 7%, iar cele cu termenul de achitare expirat rămânând la nivelul anului precedent de 2,7 mil. lei. Achitările în avans a bunurilor, serviciilor contractate de către 10 APC au condiționat imobilizarea mijloacelor bugetare pe un termen nedeterminat la formarea creanțelor la situația din 31.12.2018 în volum de circa 68,9 mil. lei.

Pe parcursul anului 2018 au fost aprobate 17 hotărâri de Guvern pentru alocarea și repartizarea mijloacelor din fondul de rezervă în valoare de 75,6 mil. lei și din fondul de intervenție – 8 hotărâri de Guvern în sumă de 15,9 mil. lei. Executarea cheltuielilor în scopurile menționate au fost la nivel de 96,1% sau 72,7 mil. lei din fondul de rezervă și, respectiv, la nivel de 90,4% sau 14,4 mil. lei din fondul de intervenție. Ponderea semnificativă de 56,9% din totalul deciziilor Guvernului de repartizare și respectiv executare a mijloacelor fondului de rezervă, revine cheltuielilor ce țin de achitarea onorariilor de consultanță juridică, avocatură și procedură de arbitraj pentru prezentarea intereselor Guvernului Republicii Moldova în instanțele internaționale, înregistrând o creștere de 40,6 mil. lei comparativ cu anul 2017. În viziunea auditului cheltuielile menționate nu întrunesc concomitent toate criteriile de eligibilitate stabilite de cadru normativ, având ca impact majorarea situației financiare raportate la pozițiile respective.

Se atestă o creștere semnificativă a cheltuielilor aferente documentelor executorii, care la situația din 31.12.2018 a însumat 62,1 mil. lei ce constituie 91,3% comparativ cu indicatorul precizat. În anul 2018 s-au înregistrat cele mai mari cheltuieli din Bugetul de Stat pentru achitarea documentelor executorii din ultimii 3 ani sau cu 35,6 mil. lei (57,3%) mai mult față de anul precedent și cu 29,8 mil. lei (48%) mai mult față de 2016.

Ponderea majoră de 69,3%, în totalul plăților o deține plata efectuată pentru executarea Hotărârii Centrului Internațional pentru reglementarea diferențelor relative la investiții (ICSID) în sumă de 30,9 mil. lei cheltuielile fiind neeficiente deoarece nu s-a dat câștig de cauză pentru Republica Moldova.

De asemenea, se relevă că creanțele față de Bugetul de Stat la situația din 31.12.2018 pentru titlurile executorii achitate anterior de Ministerul Finanțelor și care urmează a fi restituite la Bugetul de Stat au însumat 24,2 mil. lei. Pe parcursul anului 2018 în Bugetul de Stat nu au fost încasate mijloace pentru achitarea creanțelor menționate.

Raportul auditului performanței managementului datoriei de stat, garanțiilor de stat și recreditării de stat pe anul 2018

Ministerul Finanțelor, autorizat de Guvern, are responsabilitatea de a administra datoria de stat, garanțiile de stat şi recreditarea de stat, de a monitoriza și a organiza deservirea datoriei de stat, precum și de a înregistra toate achitările efectuate.

Directoratul Liniei de Credit este o instituție publică în care Ministerul Finanțelor are calitatea de fondator, fiind responsabil de recreditarea, administrarea și monitorizarea resurselor proiectelor investiționale finanțate din fondurile împrumuturilor externe de stat, acordate de Instituțiile Financiare Internaționale pentru dezvoltarea sectorului privat.

Obiectivul general al auditului a constat în evaluarea modului de administrare a datoriei de stat, garanțiilor de stat și recreditării de stat de către Ministerul Finanțelor, precum și de monitorizare și organizarea deservirii datoriei de stat, prin prisma atribuțiilor ce îi revin.

În structura datoriei sectorului public, exprimată în lei, ponderea majoră revine datoriei de stat – 89,9%, la situația din 31.12.2018, constituind – 52012,5 mil. lei.

Soldul datoriei de stat externe a constituit 28954,0 mil. lei (echivalentul a 1689 mil. dol. SUA), și soldul datoriei de stat internă – 23.058,6 mil. lei. În comparație cu anul 2017, datoria de stat a înregistrat o creștere cu 352,2 mil. lei (0,7%), concomitent datoria de stat externă exprimată în lei, fiind în descreștere cu 127,9 mil. lei (-0,4%), iar datoria de stat internă în creștere cu 480,0 mil. lei (+2,1%).

În anul 2018, ca pondere în PIB, datoria de stat a înregistrat o descreștere față de anul 2017 cu 1,5 p.p., constituind 27,4%.

Analiza efectuată de audit referitor la structura datoriei de stat pe instrumente relevă că, portofoliul datoriei de stat include: (1) împrumuturile de stat externe (50,3%), (2) Valorile Mobiliare de Stat (VMS) emise pentru executarea obligațiunilor de plată derivate din garanțiile de stat (25,2%), (3) VMS emise pe piața primară (15,2%), (4) alocările de Drepturi speciale de tragere (DST) (5,4%), (5) VMS convertite (4,0%).

Potrivit maturității rămase, ponderea majoră în portofoliul datoriei de stat, ce constituie 79,2%, o deține datoria de stat pe termen lung, cele mai lungi perioade ale maturității revenind împrumuturilor de stat externe și VMS emise pentru executarea garanțiilor de stat. Datoriei de stat pe termen scurt îi revine 20,8% din totalul datoriei de stat.

În structura portofoliului total al datoriei de stat pe tipuri de rată a dobânzii, datoriei de stat cu rata fixă îi revin 83,2%, iar datoriei cu rata flotantă – 16,8%. În comparație cu anul 2017, se atestă o diminuare a datoriilor de stat cu rata fixă cu 2,3 p.p. și o majorare a datoriei de stat cu rata flotantă în aceeași mărime.

În aspectul structurii valutelor datoriei de stat, ponderea majoră îi revine datoriei de stat interne în lei – 44,3%, urmată de cea a împrumuturilor de stat externe denominate în coșul valutar DST – 30,7%. În acest context atestându-se prezența înaltă a riscului valutar.

În totalul datoriei de stat interne, VMS emise pe piața primară constituie 7914,0 mil. lei (34,3%), VMS convertite – 2063,4 mil. lei (9,0%), și VMS emise pentru obligațiile de plată derivate din garanțiile de stat – 13.081,2 mil. lei (56,7%).

Astfel, datoria de stat internă a crescut în anul 2018 față de 2017 cu 480,0 mil. lei (+2,1%). Modificarea soldului datoriei de stat interne a fost cauzat de emisiunea netă a VMS pe piața primară (+690,0 mil. lei), și răscumpărării VMS emise pentru executarea obligațiilor de plată derivate din garanțiile de stat (-210,0 mil. lei).

De asemenea, auditul relevă că ponderea datoriei de stat interne după maturitatea rămasă pe termen scurt și pe termen lung s-a modificat neesențial comparativ cu anul 2017. Astfel, ponderea datoriei de stat pe termen scurt în total s-a diminuat față de anul 2017 cu 1,3 p.p. constituind 37%. Auditul denotă că, prin menținerea datoriilor pentru VMS emise pe termen scurt în volume care nu se modifică esențial, în condițiile emisiunilor VMS cu maturitate redusă este evidentă prezența riscului de refinanțare (ajustat la condițiile noi de piață) și a riscului ratei de dobândă.

Soldul datoriei de stat externe la finele anului 2018 a constituit 1689,0 mil. dol. SUA, sau cu 11,7 mil. dol. SUA (-0,7%) mai puțin față de soldul înregistrat la finele anului 2017 (1700,7 mil. dol. SUA). Această micșorare a fost determinată de diminuarea intrărilor de împrumuturi de stat externe și fluctuațiile cursului valutar al dolarului SUA față de alte valute. Din suma totală a împrumuturilor pentru asistența financiară a fost exclusă tranșa nr. 3 aferentă asistenței macrofinanciare din partea UE în sumă de 20 mil. euro, asistența financiară oferită sub formă de împrumut de către Banca Mondială pentru realizarea Reformei Educației în sumă de 1,8 mil. dolari SUA și, o tranșă aferentă asistenței financiare oferite de Banca Mondială în sumă de 30 mil. dolari SUA.

În anul 2018, debursările de împrumuturi externe au constituit 144,8 mil. dol. SUA, înregistrând o scădere cu 50,8 mil. dol. SUA sau cu 26,0% mai puțin față de anul 2017.

Verificările auditului privind nivelul de debursare a împrumuturilor externe denotă nerespectarea de către instituțiile beneficiare a termenului de implementare a proiectelor, principala cauză fiind neîndeplinirea în termen a precondițiilor de debursare prevăzute în contractele de împrumut.

Cheltuielile totale destinate deservirii datoriei de stat, în anul 2018 au constituit 15820,7 mil. lei, comparativ cu anul precedent s-au redus cu 4.532,9 mil. lei. Din totalul plăților destinate deservirii datoriei de stat, pentru achitarea sumei principale au fost direcționate 1431508 mil. lei, iar pentru achitarea ratelor de dobândă – 1504,8 mil. lei. Astfel, pentru deservirea datoriei de stat interne au fost utilizate 13567,7 mil. lei, iar pentru deservirea datoriei de stat externe – 134,5 mil. dol. SUA (echivalentul a 2252,9 mil. lei).

În perioada martie-decembrie 2018 în cadrul Programului de stat „Prima casă” de către ODIMM au fost emise 1122 garanții de stat în sumă totală de 266,9 mil. lei în favoarea a 5 bănci comerciale. Urmare a rambursării ratelor creditelor contractate de către beneficiari, la situația din 31.12.2018, soldul garanțiilor de stat a constituit 258,3 mil. lei.

Soldul datoriei debitorilor garantați față de Ministerul Finanțelor, formată în urma executării garanțiilor de stat pentru împrumuturile interne și externe, a constituit 426,2 mil.lei.

În anul 2018 s-a înregistrat o descreștere a volumului mijloacelor financiare direcționate spre recreditarea de stat, datorită cererii reduse de recreditare din partea beneficiarilor în scopul implementării proiectelor finanțate din surse externe. Astfel, sumele recreditate prin intermediul Ministerului Finanțelor au constituit cca 403,7 mil. lei, prin Directoratul Liniei de Credit – cca 425,8 mil., și prin Unitatea Consolidată pentru Implementarea Programelor Fondului Internațional pentru Dezvoltarea Agricolă – cca 37,2 mil. lei.

La situația din 31.12.2018, soldul datoriilor beneficiarilor recreditați a constituit 1112,9 mil. lei, 85,2 mil. dol. SUA, 87,6 mil. euro și 896,9 mil. yeni japonezi (echivalentul a 4.420,5 mil.lei), din care datorii cu termenul de achitare expirat – 265,7 mil.lei (6,0% din suma datoriilor totale).

Astfel, în rezultatul activităților de audit, se menționează necesitatea consolidării datoriei de stat, prin dezvoltarea managementului de supraveghere și monitorizare a portofoliului datoriei, riscurilor de sustenabilitate și vulnerabilitate, în scopul evitării riscurilor financiare adiționale pentru bugetul de stat. În acest context au fost formulate recomandările de audit incluse în Proiectul de Hotărâre și Proiectul de Raport.

Mihaela Rotari