Hotărârea Curții Constituționale referitoare la lichidarea unor funcții publice din cadrul Guvernului

Curtea Constituțională a pronunțat Hotărârea nr. 35 privind excepția de neconstituționalitate a unor prevederi din Legea nr. 63 din 5 iulie 2019 pentru modificarea unor acte legislative și din Hotărârea Guvernului nr. 347 din 18 iulie 2019 cu privire la modificarea unor hotărâri ale Guvernului, informează OFICIAL.

Potrivit unui comunicat de presă, aceste acte normative au desființat funcțiile publice de secretar de stat, de șef și de șef-adjunct ale oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat și au creat funcții de demnitate publică de secretar de stat, de șef și de șef-adjunct ale oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat.

Circumstanțele cauzei

La originea cauzei se află treisprezece sesizări privind excepția de neconstituționalitate ridicate de dl avocat Nicolae Frumosu, în interesele reclamanților, și de către dl Ghennadi Cazanji, reclamant, în dosarele pendinte la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani, și la Curtea de Apel Chișinău. Autorii sesizărilor au susținut că prevederile contestate contravin articolelor 16 [egalitatea], 41 [libertatea partidelor și a altor organizații social-politice], 43 alin. (1) [dreptul la muncă și protecția acesteia], 46 alin. (1) [dreptul la proprietate privată și protecția acesteia] și 54 alin. (2) [restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți] din Constituție. 

Analiza Curții

Cu titlu preliminar, Curtea a observat că funcțiile de secretar de stat, de șef și de șef-adjunct ale oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat sunt funcții reglementate prin acte infraconstituționale și nici una nu este de rang constituțional. Funcțiile în discuție asigură realizarea strategiei și a obiectivelor cuprinse în Programul de activitate al Guvernului.

Curtea a reținut incidența articolelor 43 alin. (1) [dreptul la muncă și protecția acesteia] și 54 alin. (2) [restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți] din Constituție. Așadar, Curtea a analizat dacă măsura contestată de autorii sesizărilor este prevăzută de lege, dacă urmărește unul sau mai multe dintre scopurile legitime prevăzute în Constituție, dacă realizează, odată implementată, unul din aceste scopuri, dacă este necesară și proporțională cu situația care a determinat-o și nu poate atinge existența dreptului sau a libertății.

1. a) Cu privire la respectarea standardului calității legii (dacă ingerința este „prevăzută de lege”)

Curtea a reținut că, în baza Hotărârii Guvernului, Cancelaria de Stat a preavizat și a eliberat persoanele vizate din funcțiile publice lichidate. Astfel, actele de preavizare și de eliberare din aceste funcții pot fi atacate în contenciosul administrativ. Dat fiind acest fapt, Curtea a stabilit că este îndeplinită condiția garanțiilor împotriva arbitrariului. Prin urmare, Curtea a reținut că ingerința în dreptul la muncă este „prevăzută de lege”, în sensul articolului 54 alin. (2) din Constituție, fiind, în același timp, accesibilă şi previzibilă.

1. b) Cu privire la legitimitatea scopului urmărit

Din nota informativă la proiectul de lege Curtea a observat că amendarea legii a fost determinată de „deblocarea activității ministerelor și implementarea Programului de activitate al Guvernului învestit pe 8 iunie 2019” și „de necesitatea realizării programului de guvernare”. Curtea a dedus că scopurile măsurii legislative constau în facilitarea implementării Programului de activitate al Guvernului învestit pe 8 iunie 2019, în deblocarea activității ministerelor, în reorganizarea funcțiilor publice de conducere, în combaterea corupției, în stabilirea unui climat de siguranță și bunăstare. Aceste obiective pot fi subsumate, prima facie, cel puțin următoarelor scopuri legitime prevăzute de articolul 54 alin. (2) din Constituție, i.e. securității naționale, bunăstării economice, ordinii publice, prevenirii infracțiunilor și protejării drepturilor, libertăților și demnității altor persoane.

Curtea a menționat că măsura contestată nu a urmărit, în realitate, scopul pedepsirii persoanelor, așa cum susțin autorii sesizărilor. De altfel, atât timp cât persoanelor le-a fost păstrat dreptul de a ocupa, în viitor, funcții publice și li s-au oferit garanții sociale cu ocazia eliberării din funcție, nu poate fi acceptat argumentul potrivit căruia eliberarea din funcție reprezintă o pedeapsă. Dacă s-ar fi urmărit, într-adevăr, scopul sancționării, legea ar fi produs aceste efecte (de exemplu, excluderea oricăror garanții sociale la eliberare, interdicția de a accede la o funcție publică etc.). Unicul efect al legii, i.e. lichidarea funcțiilor publice și eliberarea din serviciu a persoanelor care le dețin, nu reprezintă altceva decât punerea în operă a scopurilor declarate ale legii. De altfel, Curtea a reținut că reorganizarea sistemului funcțiilor publice, combaterea corupției, stabilirea climatului de siguranță și bunăstare pot să se manifeste inclusiv în acest mod. Prin urmare, de vreme ce măsura contestată nu implică nicio consecință juridică care ar putea fi raportată la pretinsa sancționare pentru diferite opțiuni politice, Curtea a reținut că nu acesta este scopul legii.

Cu privire la celelalte obiective declarate în nota informativă, Curtea a menționat că măsura contestată se înscrie într-un context mai larg de acțiuni privind consolidarea legalității și a bunei funcționări a Guvernului, având în vedere circumstanțele care s-au derulat în iunie 2019, reflectate în Hotărârea sa nr. 16 din 15 iunie 2019, la §§ 4-10 și 20-24. Astfel, după data de 9 iunie 2019, în Republica Moldova au funcționat, în paralel, un guvern de jure, care a acționat în baza hotărârilor Curții Constituționale, și un guvern de facto, care a acționat în baza unei hotărâri a Parlamentului și a unui decret prezidențial declarate neconstituționale. În acest context, Curtea a reținut că o măsură care are ca obiectiv eliberarea unor funcționari ai Guvernului nu este, cel puțin la prima vedere, un obiectiv arbitrar. De asemenea, în ierarhia administrativă și în angrenajul instituției executivului funcțiile în discuție au o pondere mare. Cu o putere de decizie substanțială, buna lor organizare și integritatea acestora influențează realizarea agendei și a programului de activitate al Guvernului. Din acest motiv, buna funcționare a Guvernului constituie, în circumstanțele concrete menționate supra, un scop legitim care justifică ingerințe în drepturile fundamentale. Mai mult, buna funcționare a Guvernului nu constituie un domeniu izolat, separat de alte domenii ale vieții publice, ci se intercalează cu acestea. Astfel, o deficiență majoră la nivelul executivului poate să provoace repercusiuni în lanț la nivelul administrării treburilor publice. Prin urmare, fiind un domeniu foarte vast și având conexiuni cu celelalte puteri în stat, Curtea a notat că scopurile care urmăresc realizarea programului Guvernului, deblocarea activității ministerelor, reorganizarea sistemului funcțiilor publice respectă cerința de legitimate. Așadar, Curtea a reținut că implementarea programului de activitate al Guvernului votat în data de 8 iunie 2019 este subsumată scopurilor legitime în sensul articolului 54 alin. (2) din Constituție (securitatea națională, bunăstarea economică, ordinea publică, prevenirea infracțiunilor și protejarea drepturilor, libertăților și demnității altor persoane). Prin urmare, lichidarea unor funcții publice prin actele normative contestate respectă testul legitimității scopurilor urmărite prin restrângerea drepturilor și libertăților fundamentale.

1. c) Cu privire la legătura rațională dintre măsură prevăzută de dispozițiile legale contestate și scopurile legitime urmărite de acestea

Curtea a reținut că lichidarea funcțiilor publice și instituirea funcțiilor de demnitate publică reprezintă, așadar, un element care contribuie la implementarea Programului de activitate al Guvernului învestit și la deblocarea activității ministerelor din cadrul Guvernului și, prin urmare, la realizarea unuia dintre scopurile legitime mai vaste menționate supra. Curtea a reținut că există o legătură rațională între măsurile contestate și scopurile legitime permise de Constituție.

1. d) Cu privire la caracterul necesar al mijloacelor utilizate pentru realizarea scopurilor urmărite

Curtea a reținut că măsura contestată reprezintă o măsură generală, adică o prevedere aplicabilă în cazul tuturor persoanelor vizate, indiferent de deosebiri bazate pe vreun criteriu și fără nicio excepție. Această măsură are avantajul incontestabil de a asigura realizarea scopului urmărit într-un termen relativ restrâns, i.e. data publicării legii în Monitorul Oficial și parcurgerea procedurii de preavizare și de lichidare a funcțiilor. Mai mult, spre deosebire de o măsură generală, un control de la caz la caz implică o doză de risc privind atingerea obiectivelor avute în vedere de legislator prin măsura intruzivă, risc care este evitat în cazul măsurilor generale. Astfel, având în vedere importanța funcțiilor în discuție în angrenajul general al autorității, Curtea a notat că o măsură generală imediată este preferată uneia care implică timp. De altfel, în eventualitatea în care ar trena rezolvarea problemei identificate de Parlament, Guvernul învestit pe 8 iunie 2019 ar fi fost pus în situația de a nu-și putea realiza programul său de activitate și ar fi amenințată buna funcționare a altor domenii, ceea ce ar fi putut să conducă la un blocaj instituțional. Funcțiile lichidate contribuiau în mod direct la realizarea și la traducerea în viață a programului de activitate al Guvernului, fapt care confirmă, eo ipso, atât urgența măsurii, cât și prioritatea măsurilor generale în fața celor individualizate, având în vedere în special eficiența lor sporită în raport cu analizele individualizate, atât în termeni de timp, cât și de costuri.

În plus, Curtea a avut în vedere caracterul foarte sensibil al activității executive și importanța realizării ei cât mai eficiente. Aceste motive îi impun Curții să-i recunoască o mai mare libertate de acțiune legislatorului în acest domeniu, inclusiv o marjă discreționară largă în alegerea măsurilor apte să asigure realizarea scopurilor. Un alt element avut în vedere de Curte la etapa testului caracterului necesar al măsurii ține cont de faptul că prin lichidarea funcțiilor publice nu s-a urmărit sancționarea persoanelor pentru comiterea unor fapte concrete sau prezumate de care s-ar face vinovate, ci reformarea instituției funcțiilor publice de conducere antrenate în realizarea activității executive.

Prin urmare, Curtea a constatat că prin măsura contestată legislatorul nu a depășit ceea ce este necesar în vederea atingerii obiectivelor urmărite. De altfel, măsura se înscrie în limitele marjei discreționare a legislatorului, iar alternativele la măsura contestată, deși sunt mai puțin intruzive, nu sunt la fel de eficiente în acest caz.

1. e) Cu privire la existența unui echilibru corect între principiile concurente

Curtea a observat că măsura contestată a restrâns exercițiul dreptului la muncă al autorilor excepțiilor. Din perspectiva Constituției, dreptul la muncă garantat de articolul 43 reprezintă un principiu care poate fi pus în balanță cu principiile constituționale concurente. În acest caz, principiile concurente sunt reprezentate de necesitatea garantării bunăstării economice a țării, instaurării ordinii publice și de necesitatea protejării drepturilor altor persoane. Toate principiile concurente au un caracter relativ. Cu alte cuvinte, niciunul din aceste principii nu are, la modul abstract, o prioritate absolută.

Curtea a reținut că persoanele în discuție sunt antrenate în raporturi speciale de muncă reglementate prin acte infraconstituționale. Ca urmare, deși sunt numite și revocate din funcție prin acte ale Guvernului, ele beneficiază de drepturi și garanții speciale de muncă, ce decurg din normele generale ale legislației muncii și ținând cont de particularitățile contractelor administrative (a se vedea HCC nr. 22 din 22 iulie 2016, §§ 62-63).

Sub acest aspect, Curtea a observat că funcționarii publici în discuție în cazul eliberării din funcție din motivul lichidării acesteia beneficiază de suficiente garanții sociale (plata salariului pentru perioada de activitate și a indemnizației de șomaj) și procedurale. Totodată, Curtea a notat că eliberarea funcționarilor publici din motivul lichidării funcției nu interzice acestora de a ocupa o funcție publică sau de demnitate publică.

În baza celor menționate supra, Curtea a considerat că ingerință în dreptul de muncă al funcționarilor publici în discuție nu are o pondere mai mare decât scopurile legitime urmărite de legislator. Așadar, această ingerință în dreptul la muncă al funcționarilor publici nu este una disproporționată și, prin urmare, nu există o încălcare a articolului 43 din Constituție. 

Hotărârea Curții: 

Pornind de la argumentele invocate, Curtea:

1. A respins sesizările privind excepția de neconstituționalitate a unor prevederi din Legea nr. 63 din 5 iulie 2019 pentru modificarea unor acte legislative și din Hotărârea Guvernului nr. 347 din 18 iulie 2019 cu privire la modificarea unor hotărâri ale Guvernului.
2. A recunoscut constituționale următoarele prevederi din Legea nr. 63 din 5 iulie 2019 pentru modificarea unor acte legislative:

– articolul IV pct. 1, în partea în care se referă la abrogarea textului ,,secretar de stat” din articolul (8)  alin. (2) lit. c) din Legea nr. 158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public;

– articolul IV pct. 2;

– articolul V, în partea în care se referă la introducerea poziției ,,secretar de stat” după poziția „Ministru” în Anexa la Legea nr. 199 din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică;

– articolul V, în partea în care se referă la introducerea poziției ,,șef, şef adjunct al oficiului teritorial al Cancelariei de Stat, reprezentant al Guvernului în teritoriu” în Anexa la Legea nr. 199 din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică;

– articolul VI pct. 1), care prevede ,,excluderea punctului 2 poziția B01- textul ,,șef/șef adjunct al oficiului teritorial al Cancelariei de Stat” din Capitolul I Secțiunea I din Anexa la Legea nr. 155 din 21 iulie 2011 pentru aprobarea Clasificatorului unic al funcțiilor publice”;

– articolul VI pct. 1), care prevede ,,excluderea la poziția A06 a textului ,,Secretar de stat” din Capitolul II Secțiunea I Anexa la Legea nr. 155 din 21 iulie 2011 pentru aprobarea Clasificatorului unic al funcțiilor publice”;

– articolul X pct. 2), care prevede ,,completarea compartimentului ,,Alte funcții de demnitate publică la nivel central” cu următorul cuprins: ,,A 1057 (codul funcției)  Secretar de stat (denumirea funcției) 125 (clasa de salarizare) 13,37 (coeficientul de salarizare)” în Anexa nr. 3 la Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar;

– articolul X pct. 2) referitor la introducerea compartimentului ,,Funcții de demnitate publică din oficiile teritoriale” în Anexa nr. 3 la Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar;

– articolul X pct. 2), care prevede ,,excluderea poziției A2005” din Anexa nr. 3 la Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar;

– articolul XI alineatele (1) și (2), în partea în care se referă la introducerea textelor ,,a șefilor şi șefilor adjuncți” și ,,șefii şi șefii adjuncți” în articolul 10 alin. (2) din Legea bugetului de stat pentru anul 2019, nr. 303 din 30 noiembrie 2018;

– textul ,, secretar de stat, şef şi şef adjunct al oficiului teritorial al Cancelariei de Stat” din articolul XII alin. (2);

– textul ,,secretar de stat, şef şi şef adjunct al oficiului teritorial al Cancelariei de Stat” din articolul XII alin. (3) lit. c);

– textul ,,secretar de stat, şef şi şef adjunct al oficiului teritorial al Cancelariei de Stat” din articolul XII alin. (3) lit. e).

3. A recunoscut constituționale următoarele prevederi din Hotărârea Guvernului nr. 347 din 18 iulie 2019 cu privire la modificarea unor hotărâri ale Guvernului:

– textul ,,secretar de stat, şef şi şef adjunct al oficiului teritorial al Cancelariei de Stat” din punctul 3);

– textul ,,secretar de stat, şef şi şef adjunct al oficiului teritorial al Cancelariei de Stat” din punctul 3) subpunctul 3);

– punctul 1) subpunctul 1) din Anexă, în partea în care se referă la excluderea textului ,,secretar de stat” din punctul 54) subpunctul 2) din Anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 201 din 11 martie 2009 privind punerea în aplicare a prevederilor Legii nr. 158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public;

– punctul 1) subpunctul 2) din Anexă, în partea în care se referă la excluderea textului ,,secretar de stat” din punctul 13) lit. c) din Anexa nr. 5 la Hotărârea Guvernului nr. 201 din 11 martie 2009 privind punerea în aplicare a prevederilor Legii nr. 158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public;

– punctul 3) subpunctele 1), 2) și 3) din Anexă;

– textul ,,care dețin funcție de demnitate publică” din punctul 5) subpunctul 2) din Anexă, care stabilește o nouă redactare a punctului 10 din Structura-Tip a Regulamentului privind organizarea şi funcționarea ministerului, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 595 din 26 iulie 2017;

– textul ,,care dețin funcție de demnitate publică” din punctul 11) subpunctul 3) lit. b) din Anexă, care stabilește o nouă redactare a punctului 10 din Anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 695 din 30 august 2017 cu privire la organizarea şi funcționarea Ministerului Agriculturii, Dezvoltării Regionale şi Mediului.

Această hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.