Cadastrarea bunurilor imobile, subiectul auditului la Curtea de Conturi

Curtea de Conturi a examinat în cadrul ședinței din 13 februarie curent, Raportul auditului conformității cu tematica „Plenitudinea identificării, înregistrării și cadastrării bunurilor imobile întru asigurarea integrității patrimoniului public și surselor de venituri bugetare”.

Scopul propus de către audit a constat în evaluarea conformității evidenței înregistrării și gestionării patrimoniului public, precum și a impozitării bunurilor imobile.

Pentru atingerea scopului propus și reieșind din problemele identificate, au fost determinate următoarele obiective specifice de audit:

1. Conformitatea procesului de identificarea, delimitarea, înregistrarea și evidența patrimoniului public (bunurilor imobile) asigurat de autoritățile publice.

2. Plenitudinea acumulării veniturilor bugetare în procesul de impozitare a bunurilor imobile.

3. Conformitatea gestionării bunurile imobile deținute de către autoritățile și instituțiile publice.

Probele de audit au fost colectate în cadrul Agenției Relații Funciare și Cadastru (ARFC); Agenției Proprietății Publice (APP); ÎS„Cadastru” (actualmente Agenția Servicii Publice), precum și a UAT Chișinău, Bălți, Cahul, Dubăsari, Criuleni, Hîncești, Orhei, Rezina, Edineț, Soroca. De asemenea, au fost acumulate și solicitate informații de la Ministerul Finanțelor (Trezoreria de Stat) și Serviciul Fiscal de Stat.

În contextul acțiunilor de audit întreprinse, au fost identificate punctele slabe, care au generat impedimente semnificative în realizarea procesul de evidență, înregistrare (cadastrare), raportare și gestiune eficientă a bunurilor imobile, care, se referă la: monitorizarea insuficientă din partea Guvernului a mersului realizării Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile și nealocarea resurselor financiare suficiente. Lucrările de înregistrare a bunurilor imobile în I (1998-2006) și a II (2007-2010) etapă a Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile au fost parțiale, cu mari abateri de la cadrul legal-normativ, fapt constatat în Rapoartele anterioare ale Curții de Conturi, ca urmare la 01.01.2017 din 30,45 mii km² a teritoriului Republicii Moldova (fără localitățile din est) în Registrul bunurilor imobile sunt identificate terenuri cu suprafața de doar 20,56 mii km², sau 32,5% din terenurile țării nu sunt identificate în natură și nu este stabilit proprietarul lor. Conform explicațiilor prezentate de administrația publică locală (APL) o cauză a acestei situații reprezintă tarifele exagerate pentru înregistrarea primară a bunurilor imobile.

Modul existent de identificare și înregistrare a bunurilor imobile, efectuat în dependență de tipul sau proprietarul bunului imobil, a dus la utilizarea ineficientă a mijloacelor bugetare și private și solicită continuu alocarea de mijloace bugetare pentru delimitarea şi înregistrarea primară.

Totodată, calitatea datelor din Registrul bunurilor imobile este afectată de lipsa unei monitorizări a acestora din partea APL și neasigurarea de către organele cadastrale a APL cu informațiile necesare, în forma necesară pentru a asigura această monitorizare.

La fel, au fost depistate un șir de carențe, precum:

• deficiențele cadastrării bunurilor imobile au influențat direct procesul de evaluare a bunurilor imobile în scop fiscal, care de asemenea este parțială și necredibilă. Doar în mun.Chișinău nu sunt evaluate 38236 bunuri, pierderile bugetului din neimpozitarea corespunzătoare a acestora, estimate de audit, constituie anual circa 7,6 mil.lei;

• metodologia de evaluare în scopuri fiscale a bunurilor imobile până în prezent nu a asigurat determinarea unei valori apropiate celei de piață, această metodologie nefiind ajustată conform recomandărilor anterioare a Curții de Conturi;

• ARFC în loc să asigure finalizarea evaluării în scopuri fiscale a bunurilor imobile, în 2016 aceasta a efectuat reevaluarea specială a bunurilor imobile deja evaluate, care s-a dovedit cost–ineficientă (cheltuielile de reevaluare depășeau de 10 ori majorarea anuală a impozitului);

• Impozitarea bunurilor imobile prin intermediul SIA „Cadastrul Fiscal” este vulnerabilă, sistemul generând mai multe erori, cum ar fi neincluderea bunurilor în impozitare, dublarea impozitării pentru același bun, calcularea greșită a impozitelor, divergențe între soldul final al unei perioade și soldul inițial al perioadei imediat următoare etc.;

• Serviciul Fiscal de Stat și APL nu au asigurat ca deficiențele din Registrul Bunurilor Imobile ce nu permit impozitarea bunurilor să fie corectate de către IS Cadastru, ca urmare doar în mun. Chișinău la 01.01.2017 existau 25959 bunuri cu valoare evaluată de 8272,3 mil.lei care nu au fost impozitate, pierderile bugetului fiind de 8,2 mil. lei anual;

• Resursele limitate a APL și activitatea ineficientă a acestora nu au asigurat impozitarea tuturor bunurilor imobile. Astfel în mun. Chișinău, conform SIA „Cadastrul Fiscal” nu au fost impozitate 2125 bunuri cu valoarea evaluată de 1331,3 mil.lei, pierderile bugetului fiind de 1,3 mil. lei anual. De asemenea neasigurarea de către APL și APC a constituirii asociațiilor de coproprietari în condominiu și transmiterii acestora a bunurilor aferente apartamentelor private (teren, clădire) a dus la neimpozitarea acestora;

• în prezent lipsește o bază de date a bunurilor imobile care ar permite APL verificarea corectitudinii impozitării tuturor bunurilor imobile indiferent de proprietarii acestora (persoane fizice sau juridice, de drept public sau privat);

• absența unui cadru normativ exhaustiv de reglementare a modului de determinare a suprafețelor terenului aferent și adiacent obiectivelor private, precum și neasigurarea interesului public de către angajații APL și APP, determină privatizarea la preț normativ (esențial mai mic decât cel de piață) a terenurilor publice adiacente construcțiilor private, fapt ce conduce la prejudicierea bugetelor locale și celui de stat;

• atitudinea permisivă a APL față de ocuparea abuzivă a terenurilor, efectuarea construcțiilor pe acestea și darea lor în exploatare cu acordul APL, în loc de demolarea construcțiilor și eliberarea terenurilor duce în final la pierderea drepturilor de proprietate publică sau la privatizarea neregulamentară a terenurilor la preț normativ. Această situație este favorizată de APL prin eliberarea certificatelor de urbanism sau autorizațiilor de efectuare a construcțiilor unor persoane ce nu au acceptul expres al proprietarului de teren de a permite efectuarea acestor construcții, precum și de IS Cadastru care înregistrează drepturile asupra acestor clădiri în lipsa acceptului proprietarului terenului;

• o metodă conștientă de prejudiciere a bugetului este acordarea în arendă a terenurilor pentru efectuarea construcțiilor (în special al blocurilor locative) pe un termen mic și mijlociu (de obicei până la 10 ani), deși după finalizarea acestui termen proprietarul terenului nu-l va mai putea folosi după destinația inițială. În cazul construcției blocurilor locative, după vânzarea tuturor apartamentelor, arendatorul nu prelungește termenul de arendă a acestui teren și nici nu-l procură la preț normativ, din contra, conform cadrului legal, acest teren urmează a fi transmis gratuit în proprietatea Asociației de Coproprietari în Condominiu;

• APL nu a asigurat darea transparentă în locațiune a proprietății publice în bază de concurs/licitație (inclusiv după expirarea contractelor de locațiune), prin ce diminuează esențial veniturile bugetare posibile, ceea ce ulterior determină și privatizarea netransparentă a acestora;

• neînstrăinarea clădirilor și terenului aferent ca complex unic duce la diminuarea veniturilor bugetare urmare a privatizării ulterioare a terenului la preț normativ;

• necorespunderea prevederilor Legii nr. 1308 din 25.07.1997 privind prețul normativ și modul de vânzare-cumpărare a pământului cu situația actuală existentă pe piață, precum și inconsecvența prevederilor art.10 alin.(11) și prevederilor art.101 alin.(1) din aceiași lege determină calcularea plății de arendă și a prețului de vânzare a terenurilor aferente semnificativ diminuat față de prețurile existente pe piață;

• iresponsabilitatea APL, precum și capacitățile limitate a APP în asigurarea stabilirii și încasării plății de folosință a terenurilor proprietate publică aferente obiectivelor private și privatizate duce la favorizarea unor agenți economici și neîncasarea veniturilor respective în buget;

• deși, prin Hotărârea Guvernului nr.351 din 23.03.2005 a fost aprobată lista bunurile imobile proprietate publică a statului, aceasta nu include și terenurile aferente acestor bunuri, precum și conține unele date greșite, ceea ce provoacă incertitudini privind gestionarea acestor bunuri;

• APC și APL n-au elaborat și n-au aprobat un mecanism care ar reglementa regimul, particularitățile și criteriile de atribuire a terenurilor pentru construcția caselor de locuit familiilor nou formate (art.11 Codul Funciar), ca urmare a fost posibilă acordarea fără plată a terenurilor beneficiarilor care anterior au deținut spațiu locativ dar l-au vândut;

• APL aplică neregulamentar prețul normativ de 621,05 lei la vânzarea terenurilor aferente caselor particulare de locuit care au fost obținute în afara procedurii prevăzute de art.11 din Codul funciar;

• APL din mun. Chișinău nu asigură notarea în RBI și evidența clauzelor contractuale care prevăd acordarea unor spații după finalizarea unor construcții sau efectuarea unor lucrări de interes public;

• APL contrar prevederilor art.77 din Legea nr.436-XVI din 28.12.2006 „Privind administrația publică locală” n-au asigurat inventarierea anuală a bunurilor proprietate publică, ca rezultat acestea nu dețin informații exhaustive în privința componenței, structurii, gestionarului și modului de folosință a acestor bunuri;

• evidența defectuoasă a calculelor și plăților pentru arenda, locațiunea, vânzarea și privatizarea bunurilor publice (în special terenuri și construcții), precum și lipsa unor documente contabile justificative (facturi) aferente acestor tranzacții, nu permite urmărirea achitării complete și în termen a plăților date de către APL;

• subrogarea de către instanțele de judecată a Consiliilor locale în ceea ce privește decizia de dare în arendă sau vânzare a bunurilor (excepție cele expres prevăzute de lege), de fapt reprezintă o ingerință în exercitarea dreptului de proprietate, prin ce are loc deposedarea APL de bunuri, inclusiv din domeniul public, care nu pot fi urmărite și vândute;

• lipsa unor prevederi legal-normative aferente modului de calculare a plăților pentru arenda terenurilor aflate sub ape și aferente acestora determină calcularea acestor plăți ca pentru terenurile agricole, ceea ce nu este echitabil din punct de vedere a efectului economic comparativ cu efectul economic din folosirea terenurilor în scop agricol;

• neasigurarea prezenței reprezentantului APL la recepția tuturor tipurilor de construcții și instalațiilor aferente, prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 285 din 23.05.1996, nu asigură informarea APL privind darea în exploatare a bunului imobil, respectiv nu se asigură impozitarea acestora și contracararea construcțiilor neautorizate pe terenuri publice;

• ignorarea și/sau implementarea superficială și necorespunzătoare a recomandărilor precedentelor misiuni de audit a Curții de Conturi, precum și ne funcționalitățile instituționale în ansamblul lor a APC și APL constituie un cumul de factori generatori de nereguli și vulnerabilități aferente administrării patrimoniului public per total.

Entitatea supusă auditului urmează să informeze Curtea de Conturi despre implementarea recomandărilor în termen de 12 luni de la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Hotărârea Curții de Conturi va fi publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, în conformitate cu art. 34 alin.(7) din Legea Curții de Conturi nr. 261-XVI din 05.12.2008.

Mihaela Rotari